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从行政法视角观察污水处理特许经营协议纠纷的解决
2021-09-02 15:22:24   来源:   评论:0 点击:

近年来,污水处理成为我国生态环境保护的重点领域。污水处理行业涉及到污水处理设备的生产制造、污水处理厂区的设计、施工与维护运营等全产

近年来,污水处理成为我国生态环境保护的重点领域。污水处理行业涉及到污水处理设备的生产制造、污水处理厂区的设计、施工与维护运营等全产业链,鉴于我国生产和生活等污水的巨大排量,污水的无害化处理需要巨大的建设与运行成本投入。各级政府在控制政府预算、激活市场活力与满足人民需求的多方平衡之下,多采用与社会资本合作的形式提供污水处理服务的公共职能,简称为“政企合作”。


一聚焦污水处理行业中的特许经营模式


在政府与社会资本合作[1]的特许经营、购买服务、股权合作[2]等多元模式中,政府方可根据项目经营特定选择BOT、BOOT或BOO任一模式运行污水处理市政项目。其中BOT模式(建设-运营-移交)最为常见,即政府授予社会资本方在一定区域内一定年限(通常20~30年)的污水处理的特许经营权,政府按照协议约定向公司支付费用(采用政府付费模式); 社会资本方负责项目的投资建设与运行,经营期满项目移交给政府。


为了满足特定区域内污水处理的需求,政府会对污水处理厂的净化能力与排放物标准等提出功能性要求,社会资本方统筹从设备定制到厂区设计、再到建造与施工的全过程更为高效。相应的,实践中发展出了EPC+BOT的模式,将EPC引入到B(Build,建设)的环节。这种模式从项目建设角度而言,以BOT特许经营的形式吸引社会投资方去承担EPC总承包义务;从投融资角度而言,在建设环节就明确授予了EPC总承包方以BOT特许经营权来收回投资;最终在一个BOT协议中实现污水处理项目的全过程设计、采购、施工、运营。


二特许经营协议纠纷包括政府不履行协议义务、提前终止协议等纠纷


因特许经营期限很长,在政府付费的污水处理BOT协议中,都会约定价格调整机制,即企业申请价格调整、政府审核同意后采用新的计价标准。当政府以明示拒绝或默示不回复的形式不调整价格时,会引发纠纷。此外,实践中也常见政府以社会公共利益需求等为理由收回特许经营权、提前终止协议的情形。企业方一般会先进行行政诉讼,请求确认政府方撤回许可的行政决定违法、请求法院判决撤销该行政决定;并另行提起协议履行违约或/与协议被提前解除的赔偿诉讼。


以笔者最近代理的污水处理特许经营协议纠纷为例:某公司与某县政府于2007年签订了一份污水处理特许经营协议,协议明确县政府按照约定的计价方式直接支付费用,公司可以申请价格调增、县政府是否同意都必须在30日内明确回复。在协议履行过程中,县政府对公司的多次调价申请置若罔闻,从未明确给予回复。养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。


(二)操作模式选择。


1.经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。……


[3]第七十二条 人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行。


[4] 第九十一条 原告请求被告履行法定职责的理由成立,被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的,人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定,判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;尚需被告调查或者裁量的,应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。


[5]第十六条 在履行行政协议过程中,可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形,被告作出变更、解除协议的行政行为后,原告请求撤销该行为,人民法院经审理认为该行为合法的,判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的,判决被告予以补偿。


[6]第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议;……。


[7]第一条 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。


[8]第八条 公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼,生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉,当事人又提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。


[9]原《合同法》第五十二条 【合同无效的法定情形】有下列情形之一的,合同无效:


(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;


(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;


(三)以合法形式掩盖非法目的;


(四)损害社会公共利益;


(五)违反法律、行政法规的强制性规定。


[10]第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。


[11]第九十九条 有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:


(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;


(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;


(三)行政行为的内容客观上不可能实施;


(四)其他重大且明显违法的情形。

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